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丁晓东:重思预防原则 规制食品安全
2017-3-10

            2016年05月18日 09:38 来源:中国社会科学报 作者:丁晓东 

    在食品安全规制中,最为常见也最容易为人们所接受的大概是“预防原则”了。在欧洲,“预防原则”一直是食品安全规制的指导原则;在更多强调自由市场的美国,若干年前《食品安全现代化法案》的制定和食品安全规制体系的重大改革也接受了这一原则。而在中国,预防为主的指导思想贯穿了新食品安全法的修改,成为了指导食品安全规制的主要原则。

    从范式转换的角度来说,“预防原则”具有很强的合理性,“预防原则”反应了食品安全治理从私法转向公法,从事后侵权救济向事前政府规制的转变。在一个传统的农业社会,当食品安全问题还没有成为一个普遍的问题,当食品安全的受害者局限于非常小的范围时,国家一般将食品安全问题设想为一个“私领域”的问题,认为个人应当承担食品安全的主要责任。在国家看来,食品安全领域的侵权和一般侵权没有什么不同,国家对于食品安全的责任主要是保证受侵害者的救济。通过事后救济,国家保证受侵害者能够得到合理的补偿。到了现代工业社会或贝克所说的风险社会,由于食品安全已经成为了一个普遍和严峻的问题,国家的提前预防已不可或缺。在现代工业社会,食品生产者和消费者已经高度脱离,消费者所消费的食品必须经历从种植、生产、加工、流通、销售的复杂过程,而且每个环节都可能添加个人难以辨认的各种添加剂和化学剂。这样,期望消费者能对食品安全自负风险就很不现实,事后的侵权救济也难以满足人们的安全需求。面对很可能造成大规模人身伤害的食品安全问题,国家从事后侵权救济转向事前政府规制,以“预防原则”来应对食品中的可能风险。

    然而从另一方面,当我们追问“预防原则”的时候,我们却可以发现,这一原则其实是一个极为模糊的政治性概念。“预防原则”除了表达人们希望消除食品安全中的风险,拥有一个更为安全的食品环境之外,其实无法对食品安全规制提供有效的指引。在现实的食品安全规制中,规制者或监管者必须对风险做出规范性的判断,对风险规制的严厉程度、具体类型和风险认知做出判断。

    首先,食品安全规制必须对规制的严厉程度进行判断,选择预防食品安全风险的程度。对于这一点,直觉的反应会告诉我们,越是严厉的食品安全规制,会越有利于保障食品安全,保护人民群众的人身权益。而在媒体的宣传中,我们也可以常常听到诸如“史上最严规制”之类的说法。但如果从理性分析的角度来说,事实却并非如此,因为当规制过于严厉超出了一定的程度,诸如认定所有的杂交种子,所有的化肥、添加剂、防腐剂都是不安全的,那么市场中的食品供应就会产生短缺,从而对人民的生命和人身权益产生更大的危害。

    反对者可能会说,严厉规制并不意味着不必要的规制,食品安全规制意味着当食品科学的专家建立食品安全的标准后,就要按照这个标准进行最严厉或最严格的规制。但这里的问题是,这种反对意见假设了存在一种“客观”的食品安全的标准,其假设了安全问题经过科学家的鉴定后,风险就不存在了。 这里先不涉及科学哲学中对于科学与知识建构问题的分析——很多这类分析表明科学本身是一种人为的建构。即使我们仅仅专注于风险问题与法律问题,我们也会发现这种反驳是站不住脚的,因为风险的本质就在于其假设了科学本身也存在风险。即使食品科学证明某种科学完全符合科学意义上的安全标准,人们也完全有可能质疑这种科学实验和分析中本身的不确定性和风险。转基因食品可以说就是典型的例子,即使科学群体从总体上认可了某些转基因食品的安全性,人们也可能认为其中存在食品安全的风险,并要求法律对其进行规制和预防。

    其次,食品安全规制还必须对风险的具体类型和严重程度进行判断,合理分配预防食品安全风险的公共规制资源。对于食品安全风险类型和严重程度,可能很多人会认为不难判断,因为社会中对于食品风险有着大致的共识,比如会更倾向于认为婴幼儿奶粉中的食品安全风险较大。但是这种视角其实更多是一种“向后看”的视角,从“向后看”的视角来看,自然可以很清晰地看清食品安全中风险的种类和风险的来源。但对规制者来说,其无可避免地需要选择一种“先前看”的视角,需要规制者进行具体的判断。对于之前所发生的事故,规制者不能完全依赖其来判断未来的风险,否则就有可能出现风险的误判。例如,就婴幼儿奶粉来说,在三鹿奶粉事件之后,其风险往往被认为是奶粉生产者的风险,但最近的冒牌奶粉事件说明,其实销售渠道的风险也很大。规制者如果仅仅消极地采用“预防原则”,以被动的方式来规制食品安全中的风险,那么国家就有可能对风险造成误判,浪费有限的公共规制资源。

    最后,食品安全规制还必须选择和判断基于科学的食品安全风险和基于社会认知的食品安全风险。在社会大众的认知中,一般会认为科学专家群体对于风险的判断和普通人对于风险的判断是一致的,食品安全规制就在于贯彻这种标准。但实际上,科学专家群体和普通人对于风险的判断往往有着不小的差别。就科学专家群体来说,其对于何谓可接受的风险主要来自于科学共同体的定义;而就普通人对于食物风险的判断而言,其判断主要来源于传统知识和日常生活经验。在当前的规制研究文献中,已经有不少学者对这两种风险进行了分析,并且提出了不同的理论来加以应对。例如,在桑斯坦教授的众多研究中,他提出人们对于食品往往会产生认知上的错误,例如会错误的认为,越“自然”的食物就是越健康的。比起社会普通民众的风险认知,桑斯坦教授更倾向于认可科学专家群体的风险认定。而在其他很多学者的研究中,他们则提出科学专家群体所可能犯的风险认知的错误。如同贝克教授所言:“科学和技术的风险陈述的接受性的文化前提是错误的。技术风险专家在对他们暗含的价值前提的经验确证上,特别是在关于什么可以为人们接受的假定上,是错误的。”基于这种分析,在食品安全规制中,规制者在对食品安全风险的判断上,必然需要在规制的“科学效果”与“社会效果”之间做出判断。

    综上所述,食品安全规制不能简单地停留在“预防原则”的基础之上。尽管“预防原则”并没有错,但在实践中,“预防原则”无法为食品安全规制提供有效的指引。它无法告诉规制者在风险规制上的可接受程度;无法分配食品安全规制的公共资源;无法判断食品规制的“科学效果”与“社会效果”。在当前中国社会的食品安全规制中,就存在着食品风险标准的模糊、公共资源的有限以及专家与民众的分歧。在这个意义上,超越“预防原则”,对食品安全中的风险进行判断和选择,可谓正当其时。

(编辑 范一锴)

 

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