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新华网专访食品安全治理协同创新中心多位专家——共议食品安全治理
2017/7/17

食品安全问题是关乎民生的重要问题。今年629日至713日是年度全国食品安全宣传周,记者专访了中国人民大学食品安全治理协同创新中心相关负责人。食品安全治理协同创新中心于20138月成立,由中国人民大学与清华大学、华南理工大学、国家食品安全风险评估中心以及中国农业科学院、中国科学院、中国法学会、环保部等所属的科研机构共同开展协同创新合作,旨在有效聚集社会创新要素和资源,研究探索食品安全治理的途径和方法,加快提升我国食品安全治理能力和水平。

 

食品生产经营者诚信意识淡薄是我国食品安全基础薄弱的最大制约因素

 

  新华网:食品安全治理协同创新中心成立已近四年,请您谈谈据您这四年的研究和了解,我国食品安全治理取得了哪些进展?

  中国人民大学食品安全治理协同创新中心常务副主任,国务院食品安全委员会专家委员会委员韩大元:中国人民大学食品安全治理协同创新中心已经成立了四年,这四年也是我国食品安全治理形势和环境发生较大变化的四年,可以说中心是应运而生。整体而言,这四年我国的食品安全治理有突破性进展。主要表现在以下几方面:

  首先,食品安全已经上升成为国家战略。十八届五中全会公报明确提出“推进健康中国建设,实施食品安全战略”,中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议,也提到“实施食品安全战略,形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系,让人民群众吃得放心。”这些都体现了党和国家对于食品安全问题的重视程度,对于推进食品安全治理工作起到了重要作用。

  其次,新《食品安全法》于2015101日起已经实施,这部被称为史上最严的食品安全法,体现了最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚和最严肃的问责,也体现了一些新的理念和原则,例如预防为主、风险管理、全程控制、社会共治等,新食品安全法的实施对于加强监管能力,提高食品安全度,消除食品安全隐患,起到了有效保障作用,在一定程度上缓解了我国的食品安全形势。

再次,食品安全法配套制度在不断完善,食品安全治理现代化水平不断提升。新《食品安全法》修改以后,国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计生委、农业部、国家质检总局等各部委也针对性的推出了新的标准和规定。食品安全领域一些制度得以构建和完善,推动了我国的食品安全治理工作。例如,食品安全全程追溯制度,农产品质量安全追溯平台、水产品追溯管理信息平台等完成搭建,食品安全追溯过程中的各项技术得到较快发展并运用。

 

新华网:2017年全国食品安全宣传周的主题为“尚德守法,共治共享食品安全”。您如何理解这个主题?

 

  韩大元:“尚德守法,共治共享食品安全”这个主题充分体现了德法并举是切实保障食品安全的治本之策。

  法治是实施食品安全国家战略的前提和基础,全面实施《食品安全法》等法律是落实食品安全国家战略的保障和重要途径。用法律来规范食品安全治理,就是将人们在食品安全治理的权利义务用法律的形式固定下来,通过确定行政机关、生产经营者、消费者等各方社会主体的权利义务,指导人们行为,惩罚违法活动,明确应该做什么、不能做什么,可以做什么和如何做,从而保证食品安全治理规范有序。保障食品安全就要从法律制度层面切实落实食品安全责任,制定食品安全法实施细则,细化相关司法解释,加快推动食品安全责任到人、法律惩处责任到人。

  在食品安全治理中强调“尚德”,最重要的就是要加强社会道德诚信建设。多个全国范围的大规模调查都显示,食品安全问题已经成为人们最担忧、最不满意的问题之一,食品安全状况问题本身与社会诚信关系密切,特别是食品生产经营者诚信意识淡薄是我国食品安全基础薄弱的最大制约因素。鉴于食品安全对于人民群众生活质量的重要意义,食品安全诚信文化建设应当成为我国社会诚信体系建设的优先环节。

加强食品安全道德诚信,首先要在全社会培育诚信与规则意识,弘扬诚信文化。其次,要加强社会诚信体系建设,诚信的建立需要制度的约束。如何加快食品行业诚信体系建设,将常态化开展食品安全道德诚信体系建设融入食品安全综合治理的全过程,形成“守信受益、失信必损”、“一处失信、处处受制”的利益导向和“明信知耻、惩恶扬善”的道德风气,已经成为当前的工作重点。通过建立食品安全数据库、信用档案和黑名单制度,将有效的在食品安全领域形成一种讲诚信的氛围。最后,社会诚信与道德的建立,需要企业、行业、媒体等多方主体社会责任的履行,如果社会各界都能讲诚信、讲道德,不诚信企业终将会淘汰。只有道德与诚信深入人心,老百姓才能吃得安心放心。

 

推动食品安全社会共治还需要更多的社会理性

 

新华网:2015年中国新修订的《食品安全法》提出了食品安全“社会共治”的治理理念,您能跟我们解读一下如何共治?

 

  韩大元:食品安全社会共治,近些年来,已逐渐成为国际社会的共识。我理解,既涉及到理念认识层面,也涉及到制度建设层面,还有技术层面的问题。

  从理念层面上,监管部门对于食品安全社会共治的必要性已经有了比较全面的认识,食品安全环节多、链条长,我国又地域广阔,食品种类繁杂,食品安全治理工作长期以来面临着有限的监管资源与广泛复杂的监管对象之间不匹配的困境,引入社会资源参与共治是一种客观需求。监管部门对于积极利用社会资源参与食品安全共治,也寄予了很大的期望,比如对食品第三方检验检测机构的培育,比如投诉举报制度的建立。但从理念上来看,从社会角度,主动参与社会共治的意愿还比较薄弱,行动力还远远没有发挥出应有的社会效力。

  如何破解这个问题,我们认为,一是要从法律制度建设层面予以推动和保障,二是要解决技术层面的问题。另外还有一点也很重要,要提升广大公众对自身行为的责任意识的认识,比如近些年各种各样的食品安全谣言,现在手机微信使用很方便,有些人喜欢顺手转发,或者发到朋友圈,这种不加考证、随意传播的行为对社会对食品安全形势的认识和评价是有负面作用的,会增加公众的恐慌和不信任。这看似是参与了食品安全社会共治,实质上却是走向了社会共治的反面。所以我们提倡从法律制度层面对各类主体参与社会共治予以推动,也对某些行为要给予必要的界定和规制。

食品安全监管还要靠技术手段。当前,我们在食品安全监管过程中,有很多技术层面的问题还没有突破,有必要借助社会资源,比如追溯制度的建立、比如数据监管;另外,有一些则是必须要借鉴第三方力量的,比如食品安全犯罪定罪量刑中的专家检测鉴定。所以,我们建议,有必要把思路进一步拓宽,除了科普宣传、知识普及、社会监督,把社会共治所能发挥作用的领域挖掘得更多一些。要从食品安全的监管手段和方法之一的层面上认识社会共治,而不仅仅是作为一种营造社会氛围的手段。推动食品安全社会共治、使我国食品安全“进入”社会共治,切实成为食品安全的治理手段和方法,还需要更多的社会理性。

 

食品安全工作是利在当代、功在千秋的事业

 

新华网:食品安全治理协同创新中心未来在推动食品安全发展还将如何发力?

 

  韩大元:一是继续发挥跨学科优势,汇集法学、管理学、食品科学、环境科学等专业顶尖人才,实现文理交叉协同研究,围绕国家急需的食品安全重大问题集中攻关。组织中心的专家积极参与食品安全法相关配套法律法规的制定修改工作,为相关制度完善提供专业建议。每年编写发布《食品安全治理蓝皮书》、《食品安全年度案例分析》等,充分发挥新型智库作用。同时,也积极与地方政府和食品行业开展合作,将研究成果运用到实际工作中。

  二是培养急需的复合型法律人才,以应对现在监管资源和专业性的有限与产业不匹配等问题。食品安全治理涉及众多学科知识,牵涉生产经营企业、行业组织、监管执法部门、司法部门、社会服务等诸多部门领域,如何培养和造就一大批具有既懂法律又懂技术、既掌握知识又具备实践技能、既了解中国国情又具有国际视野的复合型人才,是全面落实食品安全战略的关键所在。高等院校是人才培养的主阵地,食品安全治理人才培养是高等院校的责任所在。食品安全治理协同创新中心始终把人才培养放在最突出的位置,培养食品安全治理人才,未来中心将进一步强化跨学科合作,形成完整的人才培养体系和课程体系;强化理论界与实务界的合作,推进理论与实践的沟通、对话;扩展国际视野,兼收并蓄,广为吸收人类在食品安全治理上的成功经验,参与国际食品安全治理新秩序的建构,推动食品安全区域治理人才的培养等。

  三是加强食品安全治理研究的国际合作。中心以建构食品安全国际和区域治理的平台与机制、提升食品安全治理领域的国际话语权为目标,在研究和国际交流选题上聚焦世界食品安全治理的重大问题,以塑造若干个国际交流的品牌性平台为实施抓手。例如将加强与欧洲食品科学与治理领域领头羊瓦赫宁根大学全面深度合作,开启中欧食品行业全方位合作窗口;常设亚太食品安全治理合作机制,推动中国在亚太地区食品安全治理领域话语权;加强与国际食品安全治理领域多家高校与研究机构及国际组织开展实质合作;在”一带一路”沿线国家食品安全治理研究和国际合作中发挥作用。

四是开展社会服务,推进食品安全文化宣传与法制观念普及工作。中心一直致力服务社会、普及食品安全文化,未来中心将在已有基础上进一步推动“食品安全进高校”,编辑出版食品安全科普读物。继续赴社区、中小学进行普法、科普宣传,充分利用微博、微信等新媒体开展知识普及教育,进一步服务社会。去年中心曾发布《小学生膳食营养与食品安全读本》,在此基础上,未来中心将推动将膳食营养与食品安全教育嵌入到国家“农村义务教育阶段学生营养改善计划”之中。

食品安全工作是利在当代,功在千秋的事业,中心将长期致力于食品安全治理这一共同事业,为确保食品安全这一崇高目标不断做出新的贡献。

 

食品安全诚信毁之易、建之难

 

新华网:无论在国内还是在国际上,中国的食品涉及到一个诚信的问题。您认为中国食品在品牌建设上还有多长的路要走?

 

  中国人民大学食品安全治理协同创新中心管委会主任,法学院副院长胡锦光:近几年,中国的食品安全形势呈现出稳步向好的趋势,但同时,食品安全问题也依然严竣。除去环境因素,食品安全问题的主要成因可归结为食品安全生产经营者的诚信问题,掺杂使假、以次充好、非法添加、添加剂的超范围超标准使用,归根结底都是某些食品生产经营者为牟取一己利益,不顾公众健康安全、不顾国家形象利益,不顾企业诚信。近两年,也出现了多起食品安全问题引起的国际纠纷,严重损害了中国国家形象。

  推动中国食品品牌建设,是重新树立中国食品在国内国际消费者心目中诚信形象的一个重要手段。品牌建设,一方面要依赖企业自觉和努力,另一方面要靠加强食品安全监管的外部推动。

  按照食品生产经营的规律,食品安全是生产经营出来的。因此,保障食品安全主要依靠食品生产经营者,食品品牌建设也应当主要依靠生产经营者。食品安全法按照这一规律,对食品生产经营者的法律责任作出了全面、系统的规定。食品生产经营者一定要认识到自己的企业责任和社会责任,以及相互之间的关系。作为企业,食品生产经营者当然希望自己的企业能够不断发展壮大,不仅能够在区域范围内取得影响力,也希望在全国范围内获得影响力,更希望在世界范围内获得影响力,以获得更大的利润。只有获得更大的市场份额,不得扩大企业的影响力,是企业及企业管理者追求的目标。而这一目标能否实现,归根结底在于企业如何履行自己的社会责任。始终抱着对社会负责的态度,以一丝不苟的精神对待自己生产经营的食品,严格按照食品生产经营标准进行生产经营活动,企业的产品品牌为消费者所认可、认同,在此过程中,企业也就能够做强做大,其目标也就当然实现了。反之,如果企业只靠投机取巧、弄虚作假、掺杂使假、以次充好等手段进行生产经营,短时期内可能获取一定的利润,但企业必定没有生命力,不可能有长远的发展。

  在食品品牌建设方面,政府的监管当然也是不可或缺的。有的人认为,食品安全不是监管出来的,而是生产经营出来的。此话有一定的道理,也不完全具有道理。如果假设食品企业的生产经营者都不讲诚信,都不对社会负责的情况下,政府无论怎样加大监管力度,食品安全事故防不胜防,仍然会无济于事。在我国目前社会转型的特殊时期,我国既面临食品安全的世界性难题,也面临我国这一发展时期特有的难题。保障食品安全,当然首先和主要是企业的责任,加大政府的监管责任和力度也是非常必要的。食品安全法按照这一思维,以“四个最严”的要求,规定了企业的责任,这一责任实际上也是政府的责任。政府在监管过程中必须按照法律规定的这一责任安排去严格履行自己的监管责任。政府真正履行了自己的监管责任,从外部促使企业必须履行自己的社会责任,对于食品企业的品牌建设具有重大意义。

  重建中国食品的诚信,确保食品安全水平、加强品牌建设是一方面,另一方面,还有公众信任机制重建的问题。婴幼儿乳粉问题,就是最好的例子。从2008年三聚氰胺奶粉到现在,近十年了,国家食品监管部门在婴幼儿乳粉监管方面做了大量工作,出台了《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》,从源头管控到生产过程检查到抽检,全方位加强了婴幼儿乳粉监管,根据总局毕井泉局长今年2月答记者问的数据,从2014年到20172月,食药总局开展了60次婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全生产规范体系检查,并向社会公开检查结果,大型婴幼儿乳粉企业产品全部合格。公众的消费信心在逐渐恢复。食品安全关系民众健康,最为敏感,食品安全诚信毁之易、建之难。

  目前看来,中国食品安全诚信的重建、中国食品的品牌建设,都还有很长的路要走。发达国家也经历了这个过程,我们也不能跳过这个阶段。各方都要付出努力,付出成本,久久为功。

 

  食品安全治理的最大难点就是风险预防

 

新华网:我们已经感受到目前食品安全形势得到了有效改善,那么下一步治理的最大难点在哪里?

 

  胡锦光:近几年,我国食品安全形势稳定向好,守住了不发生区域性、系统性食品安全事件的底线,食品安全抽检数据合格率数据良好,公众满意度在逐渐提升。但是,也不能否认,当前阶段,我国食品安全还存在许多问题,甚至在未来一段不断的时间内,这些问题仍将长期存在。食品安全治理的难点主要来自于环境污染的食品安全源头问题、非法添加问题、添加剂的超范围超标准使用问题,再比如我们当前监管体制的一些问题、法律法规不完善、标准不健全不统一等等问题。这些问题需要一些时间来解决,需要一个发展的过程。从另外一个角度来讲,食品安全治理最大的难点在于风险预防。

  当前,我们正处于一个风险社会,风险正以其时间与空间的无处不在深刻而广泛性地影响着人类的生活。就食品领域而言,由于其作为入口消费品的特性,其风险的系统性远远超出普通产品,它典型地反应了风险社会理论描述的现代社会不同于传统社会的特征:风险不再是个体化的,而是区域的、全国的、甚至全球的,从而导致不幸的事件一旦发生,就会引发更广泛的伤害;它们在现代社会中造成的后果不再是单一的、可预见的,而是趋于高度复合化和复杂化的,也难以准确预见并予以调控的。此外,除了空间上的广泛传播性,从时间维度上,食品安全的风险也不仅关涉于当代人的健康,还可能会波及下一代的健康,不仅因为一些毒素具有长期的潜伏期,还因为许多食品安全的风险至今尚未探明。因此,我们认为,食品安全治理的最大难点就是风险预防。

  食品安全的风险,一方面来自于食品链条的复杂性、涉及主体地域的广泛性,另一方面,也来自于食品生产经营者本身行为的不可预测性,而同时,食品科技本身的发展又加剧了食品风险不确定性预测的难度,包括其发生的可能性、规模和严重程度。食品安全风险的这种复杂性和不确定性,大大加剧了我们身处当下预测未来的难度。因此,我们认为,当前食品安全治理最大的难点就是如何应对食品安全风险。

  2015年新修食品安全法确立了预防为主、风险管理、全程监管、社会共治的食品安全治理理念。预防原则正是基于对食品安全风险的理解而提出的。本次新修《食品安全法》的一个总体思路就是更加突出预防为主、风险防范的重要性。在制度设计层面,新修《食品安全法》完善了源头治理、全程监管、全程追溯等制度,对食品的生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节,对食品生产经营中涉及的食品添加剂、食品相关产品、用于食品生产经营的工具和设备都做了具体规定;建立了食品安全风险监测、风险评估、食品安全预防和处置机制,要求各项工作都要关口前移、对潜在的风险隐患事前预防;加大了对食品安全生产经营违法行为的处罚力度和对未能消除食品安全隐患造成区域性或系统性风险的追责约谈制度。

食品安全治理是一个世界性问题,至今还没有哪一个国家能够宣称已经完全杜绝了食品安全问题,食品安全治理也是永恒的课题,食品科技在不断发展、人类社会交往在不断交织,食品安全风险治理也是长久之功。新修食品安全法已经做了详尽的制度设计,重在落实。难则难矣,非不可为也,亦非不可期也。

 

探索利用以机器换人、以技术换人提升监管能力的可能

 

新华网:大数据在食品安全治理中可以发挥哪些重要的积极作用?

 

  食品安全治理协同创新中心研究员、最高检检察技术信息研究中心副主任刘品新:大数据是当前一种新型的认识工具,将其引入食品安全治理领域具有极为重要的意义。

  其一,人们可以基于网络大数据,随时掌握食品安全事件的舆情。每每一起重大的食品安全事件发生以后,通常都会引起舆论上的轩然大波。如何高效率地掌握这些舆情,并及时加以有针对性的引导?网络大数据的运用,已经显示出威力。目前,中国人民大学建成了互联网分析引擎(时事探针)系统,功能之一就是对全国2410家新闻媒体及部分网络平台上的舆情大数据进行收集整理。我们曾经基于该系统,跟踪热点的食品安全事件,最终形成了很专业的食品安全舆情报告,并提交给有关主管部门参考。

  其二,人们可以基于APP大数据,自动甄别网上食品销售的不法者。当前我国治理网购食品领域的违法犯罪,遭遇的棘手难题是这些不法者往往是匿名的,难以对应到现实的身份。在实行网上销售食品“实名制”的新形势下,这一问题也没有得到有效解决。APP大数据提供了解决问题的另外一种可能。APP大数据是指这样一种现象:今天很多APP都会收集使用者使用时的GPS、基站、IP地址、MAC地址等位置信息。这实际上是一种同现实身份关联起来的资源,而且是可以自动获取的。APP大数据可以自动反映出来处于某个GPS、基站、IP地址、MAC地址的网上食品销售者是否可能涉及不法。

其三,人们可以基于司法大数据,提升食品安全司法的公信力和效率。全国各地从严打击食品安全犯罪,积累了海量的法律文书,其中足以反映出司法人员开展食品安全司法的智慧。这就为食品安全领域的类案推送、偏离度分析、文书生成以及基于大数据的辅助定罪、辅助量刑、辅助证据认定提供了可能。据我了解,国内有的司法机关已经做出了成功的试验试点。值得特别指出的是,我们在人民大学的科学研究也表明这一领域具有可行性。简言之,我们借助中国人民大学信息学院互联网分析引擎(法律文书分析)系统,从中国裁判文书网抓取了约600万份法律文书,并针对食品安全犯罪常见罪名筛选出检索关键词开展归类研究。

 

新华网:我国网络餐饮外卖发展迅速,国家食药监总局也正在制定《网络订餐监督管理办法》,您认为对外卖监管的关键有哪些?

 

  中国人民大学食品安全治理协同创新中心办公室主任,法学博士路磊:近年来,随着互联网技术和智能手机的普及,网络订餐成为一种新型消费模式。网络订餐带来便捷的同时,也带来了不少食品安全风险。去年11月,中消协发布了网络外卖订餐服务体验式调查报告,提出了网络订餐存在食品质量难以保证、食品卫生存在安全隐患、供餐商家资质、信誉良莠不齐、无证经营等七项问题,反映出当前网络订餐食品安全形势还是比较严峻的。

  近期,国家食药监管总局正在制定《网络订餐监督管理办法》,强化了平台对餐饮商户的准入、餐食安全信息透明,和送餐环节食品安全风险控制的管理责任。我认为,网络餐饮监管的关键一是落实平台责任,二是实现数据监管。

  目前,网络餐饮主要是通过平台运行的,平台在资质审核、风险管控方面具有比较优势,也是义务所在。落实平台责任,首先要完善法律法规,制度设计增强可操作性。细化对网络餐饮平台责任的相关规定,充分考虑平台在履行相关责任和义务时的能力和成本因素,以及平台作为利益相关方的因素,对平台的责任边界予以准确界定。一是关于平台的“实名登记”责任,平台虽然具有信息登记的便利,但并不能确保登记的信息真实,对于信息真实性及由虚假信息带来的后果由谁承担应做明确界定;二是关于“证照审查”的责任,应当明确“形式审查”与“实质审查”的边界,餐饮平台能力所及的是“形式审查”,即平台经营者证照是否齐全;而证照与实际经营者是否一致、特别是始终一致,则属于“实质审查”的范畴,基于网络餐饮经营业态小散广变的特点,第三方平台很难切实履责;三是关于“违法报告”和“停止服务”的责任,由于网络交易快捷、易变的特点,平台对违法行为随时发现并固定证据作出处理,可操作性比较弱,建议进一步明确平台在履行责任与义务的法律依据,或以其它技术手段或监管方式作出补益,以增强平台监管责任的执行性和效率。

  同时,在制度设计上应贯彻权责一致原则,赋予第三方平台履行责任的手段和能力,例如一些必要的监管数据要向网络餐饮平台开放。

  增强第三方平台对相关法律规定的认知和履责主动性。在责任与能力平衡的制度设计前提下,第三方平台应着眼于行业长远利益,承担部分必要的成本,加强自我规制,实现企业的经济效益和社会效益的统一。

  创新监管手段,“以机器换人”“以技术换人”。网络餐饮监管引入平台的初衷,就在于网络餐饮生产经营者面广量大、种类繁杂,监管部门有限的监管资源与规模庞大的监管对象不匹配,存在监管能力有限和监管不到位的问题。但第三方平台也面临同样的问题。因此,应跳出以人监管的思路,探索利用以机器换人、以技术换人提升监管能力的可能。比如充分利用大数据手段。数据监管,是网络餐饮监管的一个关键手段。近期,总局发起了与大型网络食品平台进行合作的倡议,已经有6家企业加入,双方将共享治理经验和数据。“用数据的联动方式,代替静态的准入和监管”,这是一个很好的思路。刚才我们也提到,落实网络餐饮平台责任,数据的开放与共享也是一个必要因素。目前,数据监管亟需要解决的关键问题,是各方数据来源、口径还存在较大差异,不同部门之间数据共享也还不足。前一段时间,我们中心召开了食品安全监管大数据应用研讨会,食品安全监管部门、食品安全风险评估中心以及相关领域专家学者参加了会议,达成的共识就是要加强数据准确性、共享和应用价值。我们认为,在网络餐饮监管中,数据应用会逐渐成为一个重要的甚至主要的监管手段,应该积极突破数据应用壁垒,加强监管效率。

 


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