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竺效:排污许可证法治建设呼吁更高层次立法
2017/12/6

  “废气污染物、废水污染物实现达标排放,自行监测情况符合监测指南。”近日,华能济南黄台发电有限公司在全国排污许可管理信息平台提交了最新一期的排污许可证执行报告。今年3月底以来,该电厂从山东济南市环保局申领到新版排污许可证后,已经提交了多期执行报告。

  
  按照去年11月印发的《控制污染物排放许可制实施方案》,对固定污染源实行“一证式”管理。从今年7月1日起,全国火电、造纸行业企业以及北京、保定、廊坊的钢铁、水泥高架源企业必须要持证排污。据环保部排污许可办有关负责人表示,截至今年6月底,全国火电、造纸两个行业核发5100余个许可证,完成核发工作。目前,钢铁、有色金属冶炼等13个行业核发工作已全面展开。

  
不符合发证条件的企业不得排污

  
  回忆起领证的过程,华能济南黄台发电有限公司策划部主任杨新宇说,“申领过程不是简单地提交申请,而是要按照技术规范梳理企业生产流程,进行技术改造,升级监测设备,做好信息公开。”

  
改革后的排污许可证,分为正本和副本,一企一证,由环保部统一规范管理。正本标注着单位名称、行业类别、有效期限、证书编号等信息。副本则是厚厚一本书,记录着排污单位基本情况、许可排放限值、自行监测方案、信息公开要求等信息。

  
  “排污许可证的核发遵循‘应发尽发’的原则,但对不符合发证条件的企业,尤其是手续不齐、存在环境违法的企业,不能‘开绿灯’。”环保部排污许可办有关负责人表示。在河北,460家火电、造纸行业企业中,178家企业因为不符合发证条件被“亮了红灯”,不得排污。

  
企业须自证守法,造假难度增加

  
  改革后的排污许可证,能有效促进环境质量改善。比如,以排污许可证为载体,对环境质量不达标或有改善任务的地区,通过提高污染物排放标准,对重污染天气等特殊时段排污行为提出更加严格的要求,并在许可证中写明,明确排污单位对污染物排放精细化管理的预期。

  
  目前,全国排污许可管理信息平台已经建成投运。排污许可证申领、核发、监管执法等工作流程及信息,污染物排放的时间和空间信息数据都被纳入平台,并向社会公开。登录全国排污许可管理信息平台后,记者看到,华能济南黄台发电有限公司的大气污染排放信息、水污染物排放信息,甚至企业点位、排污口位置等,在卫星地图上都被清晰标注出来。

  
  排污许可证要求,企业履行自行监测的法定义务,并且做好台账记录和定期提交执行报告,这就是所谓的“自证守法”。有人担心,企业被动接受监管尚且环境违法行为很多,如果“自证守法”会不会导致大量造假行为出现?

  
  “排污许可证所有管理要求会形成一条‘证据链’,就如同企业的财报一样。环环相扣的‘证据链’和留存的台账信息,会使企业造假难度大大增加。”该负责人说。
  环保部正细化排污许可相关管理要求

  
  改革后的排污许可证,对排放标准涉及的全部污染物进行了规定,但大部分地方准备不足,局限于约束性指标涉及污染物的执法。而且,现场执法难度大,难于取证,依证执法还存在技术瓶颈”。

  
  今年8月,环保部印发了《火电、造纸行业排污许可证执法检查工作方案》,进一步规范了排污许可证的执法监管。据了解,环保部正在推动排污许可管理条例尽快出台,细化排污许可具体的管理要求。

  
  支撑排污许可制改革实施的相关法律法规也需要完善。中国人民大学法学院教授竺效说,目前环保部征求意见稿的排污许可只覆盖了大气、水污染物,上海等地依据地方立法将环境要素扩展到噪声、固废。竺效呼吁,未来要适时修订固废法、噪声法等法律,更新排污许可相应内容,实现排污许可制度对所有污染物类型的全覆盖。

  
  “目前受制于上位法尚未规定,个别违法行为的处罚力度相对较为轻微。”竺效表示。11月6日,环保部审议并原则通过《排污许可管理办法(试行)》。办法在针对达标但违反排污许可证限定的更严排放浓度的行为时,最高只能处以3万元罚款,威慑力有限。竺效建议,未来需要全国人大制定专门的法律,或者在水污染防治法、大气污染防治法等法律中,把相应问题进一步完善到位,让核心制度真正具有核心威慑力。

  
  另外,“排污许可是一种行政许可行为,政府基于当时申领的条件,向企业发放。排污许可期间,如果情况发生变化,比如环境排放标准更严了,就需要对之前的排污许可证进行调整。然而传统的行政许可不允许行政主体随意变更许可。”竺效说,考虑到环境管理的要求,排污许可证应该是动态管理。专家建议,将排污许可制度不仅仅视成一种行政许可,而是政府和排污企业的合同,合同双方事先就排污标准等客观情况变化后政府单方变更或撤销的权限和程序做出约定,未来还需要在上位法中进行修改。


本文原载于人民日报客户端,2017-12-06,

记者/寇江泽

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