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竺效:严格环保执法真的会阻碍经济发展吗? ——在第六期“中法法律与司法交流周”开幕式上的致辞
2019/9/23

    【9月23日“打造为经济和企业保驾护航的环境法”论坛在京举行。中国人民大学法学院竺效教授应邀出席开幕式并致辞。该论坛是第六期中法法律与司法交流周活动的重要环节。法国驻华使馆法律参赞满安、最高人民检察院公益诉讼厅副厅长王莉、生态环境部法规与标准司副处长朱军琴、法国大陆法基金会主任安娜.夏洛特.格罗等出席开幕式。】 


尊敬的主办方代表满安参赞阁下、尊敬的各位嘉宾、与会专家: 

    首先非常感谢主办方的邀请,让我有机会参与此次研讨和学习。我觉得“环境法”与“经济和企业”发展之间的关系,是一个非常有意思的跨学科研究课题。但究竟是否仅有“保驾护航”这一层关系?我觉得并非如此。 

    环境保护与经济、社会发展之间的关系是现代环境法一个无法回避的课题。2014年修改通过的《环境保护法》首先将该法第一条的立法目的修改明确为:为了实现“生态文明”和“可持续发展”,而修改前的该法的立法目的则包括“促进社会主义现代化建设的发展”。在立法目的修改的基础上,新法还在第四条新增第一款,首次以立法宣誓“保护环境是国家的基本国策”;并纠正1989年立法原本“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的表述,纠正为新法第四条第二款的“使经济社会发展与环境保护相协调”的科学表述;最后,该法还在首度新增的环境法基本原则的第五条专条中开宗明义的将“保护优先”,即环境保护优先作为中国环境法的基本原则之一。 

    这一“立法目的、基本国策、经济社会发展与环境保护关系宣誓结合环境法基本原则”的全新立体化的立法技术,最大的作用莫过于厘清了环境保护与经济社会发展之间的关系,即环境法以保护环境为首要,但重视平衡环境保护与经济社会发展的关系,追求可持续的发展,实现生态文明。这一立法创举和进步,是生态文明思想和绿色发展理念在环境立法中的具体体现。 

    众所周知,执法是立法目的实现的重要保障。为全面建设小康社会,近几年来我国不断强化执法、重拳治污。2013年,国务院颁布《大气污染防治行动计划》,打响了史上最严的“蓝天保卫战”。2015年元旦起,新修订的《环境保护法》及其四个配套办法,《按日连续处罚办法》《查封扣押办法》《限产停产办法》《移送行政拘留办法》,正式实施。这部“史上最严环保法”及其“四颗钢牙”(即四个配套办法)实施以后,将我国环保执法的力度推上了一个前所未有的高度,为建设“美丽中国”提供了法律保障。
短短几年,我国的大气污染治理取得了显著成效。据2019年6月5日生态环境部发布的《中国空气质量改善报告(2013-2018年)》显示:“大气十条”确定的各项空气质量改善目标全面实现。然而,有不少人不禁担忧甚至质疑,以严格环保执法从严治污虽有利于改善环境,却可能以牺牲经济发展为代价。从严治污真的会阻碍经济发展吗?我认为,以实证数据解答清楚这个问题,将有助于各界就未来的污染控制和生态文明建设形成更为广泛而坚定的统一认识。 


    为此,由我和中国人民大学国家发展与战略研究院的环境经济学家龚亚珍研究员等组成的跨学科研究小组,详细搜集并分析了2015-2017年期间全国284个地级市的经济发展水平、就业率、人口规模、固定资产投资、地区特征等社会经济数据,以及作为从严治污最具代表性的执法表征——四个配套办法案件数据,并对两者之间的关系,尝试用计量经济模型进行定量分析,以解答上述问题。我们的研究发现。

    第一,新环保法配套办法实施以来,全国284个地级市环境执法案件数持续增加,环境质量明显改善,但各地级市地区生产总值呈持续上升趋势。 

    全国各地级市适用四个配套办法的年均案件数从2015年的36件上升到2017年的121件,增加3倍之多。同期,各地级市平均地区生产总值从2015年的1231亿元左右上升到2017年的约1624亿元,增加了32%。由此可见,新环保配套措施实施以来,各地市平均地区生产总值仍持续增长。 

    进一步结合污染排放量分析可知,自2015年“史上最严环保法”颁布、我国政府强化环保执法以来,一方面,各地级市的环境质量改善明显,以工业SO2排放量为例,2015年全国284个地级市工业SO2的平均排放量为4.743万吨,2017年下降到1.811万吨,降幅过半。而另一方面,全国各地级市的平均地区生产总值并未出现下降趋势。 

    第二,四个配套办法案件数的增加并未使各地市规模以上工业企业盈利能力、人均地区生产总值显著下降,失业率同步下降但不显著。 

    我们的研究还发现,适用四个配套办法的案件数量与各地级市规模以上工业企业利润总额呈现正相关关系,但不显著。这说明,随着环保执法强度的增加,规模以上工业企业的盈利能力并未显著下降。我们分析,这可能是因为环保执法整治的重点是那些生产规模小、生产工艺落后、污染严重的“小散乱污”企业,而那些规模以上的工业企业并未受明显影响。相反,规模以上工业企业的盈利能力因“小散乱污”企业的退出、市场竞争环境的改善而有所提高。 

    我们的研究也观察到,案件数量越高,各地级市人均地区生产总值也越高,但不显著。换句话说,随着环保执法强度的增加,地区经济发展水平并未出现下降趋势。从理论上寻找原因解释,这可能是由于随着环保执法力度的加强,企业会通过创新或采用新技术等方式来降低排放、提高产量,而创新则有利于推动经济发展。另外一个可能的原因是,四个配套办法通过整治“小散乱污”企业,有利于企业的升级和改造,提高经济效率。 

    此外,研究发现,各城市适用四个配套办法案件数量越多,其对应的失业率反而下降,但关联性并不显著。但这至少可以说明,更严格的环保执法并未给就业形势带来额外的压力。 

    第三,无论是大气污染防治的重点区域还是非重点区域,更严格的环保执法并未使各地市人均地区生产总值、规模以上工业企业利润总额及失业率出现显著变化。 

    2013年,国务院出台“大气十条”,将“京津冀”“长三角”“珠三角”列为大气污染防治的重点区域,要求到2017年,京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度分别比2012年下降25%、20%、15%以上。上述要求可能会使生态环境主管部门在这些重点区域的执法强度更高,由此使环保执法情况与关键经济指标之间的关系在重点区域与非重点区域间存在差异。为了确保研究结果的稳健性,使结论更可信,我们分别对重点和非重点地区分别作了分析。 

    经研究发现,三大重点区域各地市人均地区生产总值、规模以上工业企业利润总额以及失业率与适用四个配套办法案件数量均无显著的相关关系。上述结果在非重点区域依然成立。由此说明,无论是在重点区域还是在非重点区域,更严格的环保执法并没有阻碍社会经济的发展。 

    根据上述研究,我们建议,面临生态文明建设攻坚期,我们必须统一认识,应坚持严格环境执法不松懈,用最严格的环境法治和环境执法保障生态文明早日建成。 

    借此机会,我代表课题组发布了上述最新研究发现,仅抛砖引玉,供各位感兴趣的学者、专家进一步研讨,请多批评指正。最后,我预祝本次研讨会成功。感谢各位中外学者不远千里、不辞辛劳为中国的生态文明建设献计献策!祝各位与会者会议期间在京生活愉快顺利!谢谢! 


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