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【新华社】谈吹哨人制度等依法防控疫情问题
2020/2/12

中国法学会行政法学研究会副会长,中国人民大学国发院社会转型和法治战略研究中心研究员、法学院教授莫于川
采访人:新华社魏梦佳
时间:2020年2月7日

1、吹哨人制度到底是什么?国内外有没有先例?国际法学界对吹哨人制度是怎么看待的?

    吹哨人制度各个国家都有,在不同法律法规中名称不同,其强调的是内部人举报,举报人本身就是机构内部的工作人员,举报的是本单位机构违法违规违纪、损害了国家和社会利益的事件,如果内部没有解决其反映的问题就会在更大范围去举报,这叫吹哨人。国内外都有先例,都有制度,也是方向,鼓励培养、保护各种类型的社会监督者,形成监督力量,公权力的行使是必须要有监督的,也是对私权利滥用的监督,避免对整个社会造成伤害。很多国外已披露的所谓吹哨人的典型案例,都是知情人向媒体披露事件,借用媒体力量。
    这项制度实施中也有风险,是一柄双刃剑。比如有可能出现一家竞争企业安排人员到另一家企业卧底然后设局盯错举报,造成企业被查处名声不好垮掉,这样形成恶性竞争,影响行业发展;有可能个别的事例是当事人出于泄私愤,而不是为了国家和社会,因此吹哨人制度可谓利弊交织。
    但总体上,吹哨人制度的基本内涵是法律赋予公民行使监督权利,主要是鼓励和保护公民举报渎职违法的公职人员和公职机关,这也是很正常的。法制健全的国家对举报人的保护可能就更细致一点,因为一旦出现某位举报人没有保护好,下次也没人敢举报了。
    吹哨人制度在我国,也相当于举报人制度,从法律的基本理念和制度来说并没有什么区别,我们现在也是在培养发展许多领域的内部信息员、监督员,我们也有保护知情人、举报人的一些做法,污点证人也要受到特殊保护。可能美国在吹哨人制度方面,尤其是吹哨人保护方面比我们起步更早一些,考虑可能更完善一点,更有力度一点。因为我们的有关实践中(其实在任何国家的有关实践中),有时会出现不正常情况,举报材料竟然到了举报对象手里,举报人往往被打击报复,极端案例是举报人被迫害致死。这些问题出现后特别受人诟病,现在逐渐受到重视正在解决中。

2、就此次疫情来看,李文亮是不是吹哨人?李文亮发出警示的举动是不是违反突发事件应对法或传染病防治法?公安机关对李文亮等8人的处理是否合法? 

    国家监察委今天刚派出调查组赴武汉,这是应对疫情、严明法治、顺应民意的重要举措,我想,许多细节还有待于他们最后认定。但从近期媒体披露的情况来看,李文亮等人是在自己的专业群披露此事,互相提醒和讨论,形式上看似乎不是向有关部门或媒体进行举报(也有可能内部已经反映过但声音被压制了),从这个角度来看也许不算标准的举报人。但他们在微信群里进行专业讨论的声音通过微信群层层传递、口口相传、迅速扩散,引发了更多人的知情和关注,达到了预警作用;而且,李文亮也许一开始就有主动披露扩散新型病毒传染信息达到更大范围和更高层次知晓真相以警示社会的意图或曰诉求,但他很有智慧地仅在微信群描述了问题严重性又巧妙掩饰了举报意图,以规避舆情管制和行政执法机构的严厉追究,得以在当地警方传唤处罚施压时得以不陷入最糟糕困境。从这个意义上说,李文亮医生既有天使大德又有处事智慧。现在国家监察委的调查正在进行中,李文亮和其他几位医护人员当时是怎样的心态和表述,被当地警方传唤处罚施压时又是如何回应和被认定的,目前不便猜测,还要看调查组认定的事实,但我倾向于认定李文亮既有警示意图和功效,也有通过微信群进行专业讨论的渠道而间接达到主动公布、扩散、举报的主观意图,这是在缺少表达自由的特殊环境下自我保护的巧妙做法,总体看符合举报人或曰吹哨人的基本性质规定性。
    《突发事件应对法》中规定,“编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息,或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的,责令改正,给予警告。”
公安机关对李文亮等8人的处理,将他们的做法定义为“造谣”,认为其传播“虚假信息”,进行综合性处罚,这可能是当地有关部门出于维稳目的得到授意急于噤声,其认知和行为显然是错误d 。首先,李文亮等人没有造谣,因为那时的基本认知就是SARS病毒,他们没有编造虚假信息;第二,在形式上也没有进行传播,他们只是在医生专业圈进行的沟通讨论相互提醒,没有进行大量传播,更何况,他们没有编造虚假信息,只是客观描述真实病例,没有传播虚假信息的内容和对象,也就没有定性为传播虚假信息的前提。
    从这个角度看,当地公安机关做这样的处理是不恰当的。还有一个最主要的问题,公安不仅仅是一纸训诫书,事实上还进行了综合性惩罚,例如将“八人造谣事件”通过各媒体广泛传播,对八人严厉批评,通报单位、家庭,这对医生们的打击非常大,在某种角度看,戴上“造谣者”的帽子且举国皆知,可以说其事业前途基本上就到头了,惩罚不可谓不重。但李文亮医生对这些错误对待和极大羞辱都忍辱负重地承受下来,还主动到第一线持续参加疫情防控工作,这非常了不起。
    当地警方对于此事的处理存在事实认定的错误、法律引用的错误以及法律程序的错误,可以说从实体到程序都有严重错误,基本上可以作此认定。行政执法的基本程序要求是,一般要先告知后处罚,必须给予被处罚人陈述申辩的权利;但当地警方可能迫于压力急于完成任务,也没想那么多,所以效果非常不好,引起社会巨大反弹。武汉市政府和执法部门在事后的危机公关时也处置不当,仅有一纸说明,没有真正道歉。因此,社会上、自媒体舆情压力太大了。直到李文亮医生去世,当地政府才出来表达致敬,显得非常被动。
    此事件暴露出来,地方政府和执法部门的法治思维和能力欠缺、依法应急能力弱,怎么做怎么犯错,非常令人遗憾。

3、疫情时期政府应依法公开哪些信息?这次武汉政府部门在疫情公布上做得如何?面对疫情,公众需要什么样的信息公开?请给出相关建议。 

    此次疫情涉及到几个基本的法律文本:《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国传染病防治法实施办法》,还有一个《中华人民共和国政府信息公开条例》,这都是非常基本的法律文本。作为行使公权力的机关、公共服务类的企事业单位,都须遵守这些法律法规。我国在信息披露方面的法律规定是比较明确的。
    突发事件应对法实行的是属地原则,规定地方政府中的县级政府首先有职权、职责来披露信息,因为他要化解矛盾,让地方一定不能恐慌,即便社会上已经流传了一些虚假或者不完整信息,当地政府也应当在职责范围内发布准确的政府信息予以澄清加以平息。
    可以说,此次武汉市做得实在不好,存在“迟报、谎报、瞒报、漏报”疫情信息的情况。比如,武汉市市长在发布会上说,他无权披露情况等等,这些是不恰当的说法。授权的前提是你要及时报告相关情况,才有可能被授权,那么武汉是否做到了及时报告?如果下级没有发布权限,那就要报告得到授权,而上级机关没有得到报告不可能主动授权给你。《政府信息公开条例》第十九条规定,对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息,行政机关应当主动公开;该条例第二十条第十二项规定,行政机关应当主动公开本行政机关的突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。
    每个级别的地方政府和专业机关,都需要按照法定权限进行报告和披露,然后去按照适时情况进行更正,法律也是这样规定的。传染病防治法规定信息披露制度时,规定需要向公众披露的内容有:病毒的性质和类型;传染途径;认知程度;如何预防;防治情况等等。从以往在公共危机应对实践中的经验教训看,在特殊的紧急情况下,最好在当地主要媒体上每两三个小时一次滚动播报公布应当且可以公布的信息,便于公众掌握。政民之间做到信息对称,就不会造成恐慌。我的基本意见简要表述就是:一要及时、完整、准确地报告情况,二要按职权或授权发布应当且可以发布的信息,三要通过提供及时和准确的信息来克服谣言、引导舆情、指导工作、服务民众。还是那句话,一定要实事求是,你知道什么就公布什么,老百姓是能够判断的,也会予以理解的,不要低估民智,不要违背实事求是的思想路线。
    而武汉市某些领导向公众表达的意思是:第一,我现在根本就没有这个权力去公布;第二,我没有办法去公布,我不了解病毒情况。这就易于助成疫情应对工作被动局面。当地还要冒着极大风险举行联欢会,举行百家宴,这里面暴露出畸形政绩观,缺乏法治精神、科学态度,有自己的一些小算盘,怕影响当地政府形象,怕影响政绩、维稳;但对生命健康尊重和保护不够,不依法办事,效果很不好,反过来大大影响了政府形象,伤害了市民利益。
    所以,应急法律制度是前人的生命为代价换来的科学规范制度。依法办事就是最好的科学应对和有效应对。它还有一个重要的方面,那就是对人的尊重,对科学的尊重,对自然的尊重。依法治国任重道远,国家治理体系和治理能力现代化进程中,公务人员的法治素质和法治能力现代化极为重要,也是地方党政机关和公务人员下一步需要积极努力的方向。
    另外一个,我们国家在2003年抗击非典的时候,吸取生命教训、花了极大代价,建立了完备的信息直报系统,可直接从基层上报各级。在此次疫情中,一开始没有启用,是很晚才用的,失掉了先机。这次没能及早积极运用信息平台及人工智能、云计算、大数据分析等其他高科技手段,是很大的教训。此次疫情危机造成我们今年的GDP增长率可能有所下调,对实现全面脱贫目标的负面影响很大。

4、此次疫情中,相关法律法规是不是要修订完善? 

    我国的应急法律规范已比较完善,但还需要适当修订。同时,也可根据情况进行法律解释,通过“立改废释并举”达到法律规范适用目的。遇到法律规范有冲突或模糊的情况,经过法律解释,有助于法律实施的效率和质量。现在应急行政领域有些法律规范,看起来好像不够清晰,不是一目了然,或有矛盾,但真正存在法律规范冲突的情况较少,做法律解释就可解决了。例如,国务院部委颁布的部门规章,地方省级人大常委会颁布的地方性法规,按照宪法,按照立法法,这两种文本谁的位阶更高,谁具有优先性?貌似也不是非常明晰,遇到具体问题也存在理解和执行的误区,但只要加以解释就明确了,就可给基层执行机构和工作人员带来极大的便利性。



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