李诗滢*
[摘 要] 政府信息公开是政治文明的必然要求，也是政治发展的潮流。我国于2008年开始施行《政
府信息公开条例》，建立政府信息公开制度，其中就包括信息公开监督制度。但从实践层面看，政府信息公开
制度缺乏切实可行的操作机制，并且信息公开监督机制多流于形式，因此缺乏对行政机关行为的有效监督。在
总结国内经验和借鉴国外成果基础上，积极推进信息公开法的立法工作。基于操作性的考量，建立以司法监督
和主管部门监督相结合的监督机制，同时开拓社会监督渠道，完善信息公开考核机制，开发公众参与考核渠道
，使信息公开最终落到实处。
[关键词] 政府信息公开 内部监督 外部监督 考核机制
政府信息公开，是指行政机关将其在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息
主动或者依申请的向社会公众或者特定的利益群体公开的制度。政府信息公开是人民主权原则在法律制度层面上的体现；也是保障公民知情权和公民的言论自由的重要保障。[1]随着信息时代的来临，政府信息公开逐步
成为民主法制建设与人类文明发展中的一项新成果。联合国早在1916年的第一次大会上就通过第59（1）号决
议就宣告：“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石”。自1766年瑞典制定世界上首部
政府信息公开法——《公文书公开法》以来，截至2012年，世界上已经有93个国家和地区制定了政府信息公开
法。在规范行政性和保护人民权利方面，政府信息公开作为现代民主国家不可替代的制度选择，已然成为行政
法制发展的世界潮流。[2]本文结合我国法治建设的历史现实，反观我国信息公开制度的现实意义，拟从政府
信息公开制度入手，并最终将落脚点和重点放在政府信息公开监督制度上。
一、规范与学理：我国政府信息公开制度概览
我国政府信息公开制度的正式确立是在2007年通过并于2008年实施的《中华人民共和国政府信息公开
条例》（以下简称《政府信息公开条例》）。尽管学界对于通过国务院发布条例而不是由全国人民代表大会通
过基本法的形式确立政府信息公开制度仍然略感遗憾，但该条例的通过还是首次在我国法律制度层面确立了信
息公开制度，为政府信息公开确立了法律依据。同时根据《政府信息公开条例》第三十一条的规定，我国实际
上确立了信息公开年报制度。信息公开年报制度不同于具体行政信息的公开，前者是行政“执法报告”，彰显
了政府信息公开体系本身的公开性。[3]
从内容上来看，条例首先对政府信息进行了定义，将其限定在履职过程中制作或者获取的信息，并规定了形式要件。[4]此外，条例还对政府信息公开的范围、公开的程序和方式以及监督和保障进行了规定。同时，为了能够在司法实践中有效解决争议，规范政府信息公开行为，最高人民法院公布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》。从规范的内容来看，上述两个规范性文件分别从实体和权利实现程序方面对政府信息公开制度进行了规定，二者共同构成了我国信息公开制度法律框架。
信息公开制度的确立具有重要意义。首先，完善了政府信息公开制度，特别是监督机制。如果某一行政机关决意无论如何都不公开信息，它完全有可能不顾立法所规定的免除公开事项的确切内容而不公开。在此情况下，只能诉诸相应的监督和救济机制，通过监督和救济机制审查行政机关的认定是否正确。[5]其次，实现公民知情权。《政府信息公开条例》第一条中便指出，“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府息”的知情权而制定本条例。公民知情权的保障也促进了公民参与权、监督权等宪法权利的实现，从而使公民更
好的理解国家政策及政府机关行为，保障国家政务的顺利推行。第三，督促相关机关履行义务，促进依法行政
。[6]政府信息公开不仅服务于相对人的利益，同时也能促进行政机关积极履行义务。信息公开需求的重心在基层民众，而资源配置的权力掌握在行政机关的手中。义务主体掌握权利主体所需要的信息，使得义务主体具有天然的惰性，履行义务的积极性受到抑制，“政府官员宣称他们害怕信息公开之后为别有用心的人利用，来煽动不明真相的群众；或者为特定利益集团实现其自身利益服务。”[7]其中，所谓保密的需要是行政机关长期以来不履行政府信息公开义务的主要借口。[8]这也是长期以来信息公开不能实现、公民知情权得不到保障的原因。
二、主旨与原理：我国政府信息公开监督制度
缺乏监督的权力往往是导致腐败的根源。在政府信息公开制度确立时，立法者为监督行政机关的信息公开行为，在《政府信息公开条例》第四章“监督与保障”中为行政机关信息公开确立了监督和保障机制。在该章第三十条和三十三条中，分别确立了主管部门和监察机关监督机制[9]和社会监督机制。[10]两个条文分别从行政机关内部和社会一般公众两个方面确立了政府信息公开的监督制度。
（一）行政机关内部监督机制
从《政府信息公开条例》的规定来看，法规制定者显然将行政机关的内部监督作为了主要的监督手段
。《政府信息公开条例》第三十条规定：“政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”因此，根据监督主体的不同，内部监督又可以分为主管部门监督和监察机关两种类型。
1.主管部门监督机制
主管部门监督是指负有政府信息公开义务的上级主管部门对义务行政机关的信息公开行为进行的监督。这主要是由行政体制特殊性决定的。在国家行政体制中，信息公开工作主管部门对下级行政机关的行政行为具有领导和监管职责，因此，对下级行政义务机关的信息公开行为进行监督属于行政机关信息公开工作主管部门的职责。从行政业务开展和信息掌握的角度而言，主管部门是最为合理的监督主体。在行政机关掌握相应的公共信息时，主管部门基于其对下级行政机关的业务的了解和信息的自上而下传递路径，可以及时反映下级行政机关应当公开的信息，从而及时对下级行政机关的信息公开行为进行监督；同时，上级主管部门的垂直领导亦使得下级行政机关对上级主管部门的监督行为具有执行的原动力。
2.监察机关监督机制
监察机关监督是指对于信息公开负有信息公开义务的行政机关的信息公开行为进行的监督。从我国目前的行政体制来看，实行监督的机关对行政机关的信息公开行为监督，实际上属于行政监督的内容之一。[11]监察机关负有对行政机关行政行为的监督义务，信息公开行为属于行政行为之一，监察机关的监督可以充分利用既有的监督体系和资源，在有效节约成本的前提下完成对行政机关信息公开行为的监督。同时监察机关具有专职性和相对的独立性，可以保证对于行政机关信息公开行为的监督的有效性，又能保证监督结果的公正性。
（二）信息公开行为的外部监督制度
1.社会监督机制
对于外部监督而言，最为重要的监督制度即为社会监督。根据《政府信息公开条例》第三十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”从条文的内容可以看出，社会公众享有对政府信息公开行为进行监督的权利，同时，社会监督的实现手段主要是通过向有权机关举报来实现的。
2.司法监督机制
根据《政府信息公开条例》第二十三条第二款的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”实际上，司法监督机制是社会监督机制为前提的。在该条的规定中，同时将申请行政复议和提起行政诉讼作为社会公众权益遭受损害时的救济手段。上述条文不仅对行政机关不履行信息公开义务具有救济作用，更为重要的是，对于行政机关的信息公开行为对当事人的权益造成损害的，当事人获得救济具有相应的请求权基础。实际上，由于行政机关对信息的内容具有决定作用，对于侵犯公众隐私、商业秘密等信息的公开将对当事人造成严重的人身和财产权益损害，因此，该条文具有重要意义。
三、困境与反思：我国政府信息公开监督存在的缺陷与原因
《政府信息公开条例》的实施对保障公民知情权、推进民主政治进程起到了良好的推动作用，然而在实践过程中也不可避免地暴露出了许多问题。根据中国社科院法学研究所发布的2013年《政府透明度指数报告》指出，对55家国务院部门、31家省级政府、49家较大的市政府中，仅6家越过60分的及格线，及格率仅为1/9，得分最高的“教育部”也仅有65分。31个省级政府透明度指数中，仅7个省超过60分。实践表明，我国信息公开制度并未达到法律制定者想要达到的效果，在实践中逐渐成为一纸具文。究其原因，我们可以从以下几个方面进行探析：
（一）信息公开监督意识淡薄
我国有着两千多年的封建专制统治历史。一方面，对于政府来讲，“民可使由之，不可使知之”的官本位思想浓厚，政府作为信息的垄断拥有者，并未充分认识到政府信息公开的重要性。政府信息公开意识的淡薄，进而导致了政府缺乏接受各方监督的意识，也使得公众和社会舆论对政府信息公开工作进行监督的过程中遭受重重阻碍。另一方面，公民权利意识淡薄，对政府信息公开行为缺乏监督的动力。尽管湖南省全国“政府信息公开”第一案[12]曾引起广泛的讨论，但总体而言，社会一般大众的权利意识和监督意识仍然淡薄。同时，社会监督的监督成本过高，行政机关作为公共信息的第一知情人，在选择公布政府信息方面，充当了裁判者的角色，而作为行政相对人的社会大众则由于对政府信息知悉程度受限等原因，对于行政机关信息行为的监督负担了极大的调查成本。
（二）政府信息公开监督体制不健全
1.监督主体设置不明
尽管《政府信息公开条例》明确规定：“政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。”但各级行政机关是否需要新设专门机构以承担政府信息公开工作等问题仍不明朗。在实践中，各地部门对政府信息公开主管部门和工作机构的设定主要采取以下两种方式：第一，多数机关仅指定原有的某一机构承担政府信息公开工作；第二，一些地方政府及部门设有以部门领导为首的政府信息公开领导机构来专门实施政府信息公开工作。此两种操作方式虽能在一定程度上履行好政府信息公开工作的职责，但由于不是专门机构，往往不能投入全部精力，作用有限。[13]
2.监督主体缺乏独立性和问责机制
行政机关内部监督机制具有与生俱来的缺陷。首先，行政机关具有公利性和自利性的统一的特征，
[14]上述两个监督机关首先是作为行政机关，其次才负有相应的监督职能，特别是主管部门，其与下级行政机关在某种程度上可以说是利益共同体，社会公众对其独立性本身存在质疑，进而对其监督行为产生不信任。受我国现有监督体制的限制，从事政府信息公开监督的部门很难有实质上独立的监督权，监督手段软弱且易受干扰，虽然其在行政级别上与其他决策、执行部门同级，但在实际运作过程中，监督部门在经济来源和人事关系等方面受到监督客体的影响和制约，形成监督主体受制于监督客体的“倒挂”现象。[15]作为行政机关的内部监督形式，行政层级监督带上了内部性和神秘性。多数的行政层级监督缺乏程序制约机制，上级行政机关以何种方式启动监督程序，要受到哪些程序规则的限制，最终以什么方式处理案件，极少以明晰的形式呈现出来，不仅普通公民无从了解，而且行政机关工作人员也难以把握。[16]
同时，内部监督缺乏有效问责机制，致使内部监督形同虚设。在内部监督体制之下，除了上述问题之外，现有的法规层面仅仅赋予了主管部门和监察机关的监督权力，但是，就是《政府信息公开条例》也并未设置相应的责任条款。根据法规设置的一般原则，这样的法规属于不完全规范，[17]使得在上级主管部门和监察机关不履行监督职责之时，行政相对人和一般公众的知情权很难得到保障。同时，由于内部监督制度呈现出的监督机关与行政机关的天然内在联系，使得监察机关和信息公开主管部门在履行监督职责由于没有相应的责任后果，从而缺乏履行监督职责的内在动力，使得内部监督制度沦为形式，无法对行政机关的信息公开行为进行有效的监督。
3.政府信息公开监督法律法规效力层次不高
首先，《政府信息公开条例》属于行政法规，根据《立法法》的规定，其效力低于由全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律，受到其他法律制度的限制。[18]其次，现有法律法规中关于政府信息公开监督的规定仅仅是零散的框架性条文，缺乏具体的程序性规定。同时，从《政府信息公开条例》的内容来看，对于政府信息的公开监督，盲目的注重形式和结果，而对于其公开的信息内容是否真实、准确、全面，公开的措施是否到位等方面都缺乏进行监督措施。[19]此外，现有法律条文中并未规定若不按照规定进行政府信息公开的不利后果，惩罚性条款的缺失使得监督的强制力明显削弱。
（三）缺乏科学有效的工作考核评议机制
就目前而言，行政机关和监督机构只是关注政府信息是否公开，而缺乏一套科学有效的工作考核评议机制来判断政府公开的信息是否符合一定的标准。首先，考核评议形式过于单一，我国现阶段政府信息公开工作考核评议为各部门上交《政府信息公开工作年度报告》，而该报告是由相关机关自己填写，使得很多部门在报告中避重就轻，避开对自己不利的方面，只谈有利政绩，很难客观地反映出被考核部门的真实情况。其次，《政府信息公开条例》中对于考核评议机制仅做了原则性规定，缺乏其他相关配套规定与措施，无法形成科学、有效的考核评议体系，使得考核结果难以令人信服。同时，现有的工作考核评议机制仅仅是由上级机关进行，社会公众缺乏相应的参与渠道，使得考评机制成为行政机关自说自话的“褒奖令”。考核评议机制的封闭性与片面性无法使公众监督发挥其应有的效能。
四、制度设计：政府信息公开监督制度的几个操作性建议
针对制度存在的问题，按照共和国法治建设进程的历史脉络与现实背景，从制度的操作性和一般原理出发，我们提出以下操作性建议：
（一）价值先行：强化政府的信息公开监督意识
政府信息公开的主体要素始终是政府本身，强化政府本身的公开监督意识具有核心的制度保障。从操作与原理性的角度来讲：
首先，应加大有关政府信息公开监督的宣传力度。在具体的制度设计上，我们认为可以开展“政府信息公开活动月”、社区走访、发放调查问卷等方式，向公民介绍此项制度，使其了解政府信息公开监督的意义及重要性，提高公民参与积极性，吸引更多的公民加入到政府信息公开监督的行列中来。同时，通过媒体等方式宣传政府信息公开，借助互联网相关社交网络的渠道，唤起公民对政府信息公开监督的参与。
其次，政府自身应转变旧观念，树立阳光政府、依法行政的法治观念。提高政府相关工作人员的政治及业务素养，加强思想政治教育，自觉树立服务意识和信息公开意识，尊重公民的知情权，要把人民群众普遍关心和涉及人民群众切身利益的问题作为政府信息工作的重点内容，从根本上改变工作作风。在日常工作中加强自身理论修养，有针对性地开展业务培训，提高公务人员执政水平，自觉地接受来自各方的检验与监督。
此外，我国的信息公开监督制度可以借鉴国外的操作方式，如美国的弹劾制度，确保政府工作人员依照法律履行自己的职责。因此，在我国政府信息公开工作中，可以引入行政问责机制，对政府及其工作人员在职责范围内未履行其职责或在执行中滥用职权的行为追究其责任，防止其消极怠政、滥用职权，从而更好地督促其履行应有的信息公开职责。
（二）体制保障：建立健全政府信息公开监督体制
1.完善相关配套法规的建设，确保政府信息公开监督“有法可依”
当前各国正在普遍推行政府信息公开制度，全球已有90多个国家制定了专门的政府信息公开方面的法律。而我国于2008年开始施行的《政府信息公开条例》作为国务院制定的行政法规，只能约束各级政府，对人大、检察院、法院及党的工作机关则无约束力。现实中的很多问题，都是在行政法规层面不能完全解决，而需要由更高位阶的——法律来规定。所以从长远来看，应结合我国政府信息公开工作的实际情况，尽快制定出台《政府信息公开法》，明确知情权概念，对政府信息公开的主体、机构设置、程序、公开途径等相关问题作出规定，使我国的政府信息公开工作做到有法可依，有法必依，违法必究，逐步将政府信息公开。同时，完善有关政府信息公开监督的程序性规定，对监督的主体、客体、内容、方式及程序予以具体规定，提高政府信息公开监督在实际工作中的可操作性。并设立强制性条款，对违反信息公开制度所要承担的法律责任加以明确规定，从而保证政府信息公开监督的顺利进行。
2.成立政府信息公开监督委员会，使监督工作专门化、独立化
我国的政府信息公开监督制度构建，可借鉴国外的立法经验，设立相对独立的专门从事政府信息公开监督的工作机构，并选聘具有相关业务知识和理论素养的监督专员来从事此项业务，令其直接对政府首长或者信息公开主管部门负责。如英国的信息专员，便是由女王亲自任命，每年要向议会两院提交履行职务情况的报告。
在建立政府信息公开监督委员会时应注意以下几点问题：首先，在坚持党的集中统一领导的前提下，监督机构的人员配备和任免、编制、经费等应脱离于同级地方党政，脱离监管对象，从而保证政府信息公开监督委员会相对独立的地位，以免受到同级党政机关的干涉。其次，为了克服以往监督乏力的现象，应赋予监督机构更多的监管权力和制衡手段，使之能够与被制约方相抗衡。最后，监督机构须由政府信息公开及其相关领域的专家组成，这样才能更好地对症下药，保证监督过程中出现的问题能够得到合理解决。[20]
3.多元化政府信息公开渠道，便于社会舆论监督
知情权不是孤立地存在着，而是作为公民享有的权利同表达权、言论自由权、参政议政权等其他民主权利相联系而存在的。从目前的实践来看，我国政府信息公开监督工作主要通过政府自上而下的进行推动，行政机关仍处于信息垄断地位，政府信息公开的渠道过窄，公民接受政府公开的信息都受到阻碍，还没有真正体现公民权利与行政权力之间的平衡与制约，更何谈去进行监督。因此，应为公民进行监督提供更加便捷、更加广阔的平台。
在可操作性上，当今时代信息更新速度如此之快，政府可以借助互联网的力量，实现政府信息公开的便捷与高效。正如现在全国各政府网站都开设了政府信息公开专栏，可以使公民足不出户，便可通过网络浏览相关政府信息公开情况从而进行监督。同时，在政府信息公开过程中，政府应提供多种信息渠道，满足不同层次、不同类型人群的需要。由于地区、经济、环境、知识、年龄等条件的限制，许多人可能不会或者暂时没有条件利用网络获取政府公开的信息。因此，政府也要利用政府公报、新闻发布会以及广播、电视等大众媒介发布消息，同时还应注重公共图书馆、国家档案馆等公共信息服务机构公开政府信息，如设立匿名举报箱，公共邮箱及投诉电话等方式，以尽可能多的媒介，尽可能广地覆盖各级公众，[21]从而调动公民参与的积极性，发挥公民监督的巨大潜力，为我国政府信息公开监督制度的发展与完善提供助力。
（三）完善政府信息公开工作考核评议机制
在政府内部，应把政府信息公开列入干部考核的范畴。制定一系列科学的考核评价指标体系，定期进行考评和监督，以确保公开的内容是真实可信的，处理问题是公正的，从而鞭策相关机关及工作人员对政府信息公开工作引起重视。
在外部，引入社会评价制度，把政府信息公开纳入社会评议政风、行风的范围。组织人民群众对政务公开的内容是否真实、准确、全面、及时、程序是否符合规定、制度是否落实到位等进行评议。令考核评议机制不再仅仅是由空泛的数据作为衡量标准，而将公众对信息公开工作的满意度纳入到考评体系。内外并举，多渠道监督，才能更好地提高政府信息公开的实际效果，推动政府信息公开更广泛更深入地开展。
四、结语
我国虽然已颁布《政府信息公开条例》，并在实践中取得了一定的效果。然而缺乏科学完善的监督机制，《政府信息公开条例条例》中的规定俨然成为一纸空文，政府信息公开的实施无法得到有力保障。因此，完善政府信息公开监督制度，应当从观念和制度两个层面同时推进。一方面，要增强政府信息公开的监督意识，提高公民参与监督的积极性；同时，要提高相关工作人员的政治素养，树立服务意识，摒弃“官本位”思想，自觉接受监督。另一方面，要加快完善监督制度相关配套法律法规，确保政府信息公开监督的实施具有可操作的法律法规予以规范和指引。同时，建立健全政府信息公开监督机制及工作考核评议机制，从而在制度上保证政府信息公开监督的良好运行。
政府信息公开监督是一个实践和思想认识不断深化、发展和完善的过程。任何制度的建立都不可能是一蹴而就的，完善政府信息公开监督的道路亦是任重而道远。政府应在实践过程中不断反思与总结，并借鉴国外先进经验，立足本国国情，不断推动政府信息公开监督制度的完善，从而推进我国政治生活向民主化、科学化、法治化方向发展。实现民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会发展目标。
(责任编辑：武 菁）
* 李诗滢，西南政法大学行政法学院2011级本科生。
[1] [英]艾瑞克?巴伦特：《为什么要保护言论自由》，张明杰译，载张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第255页。
[2] 赵正群等：《政府信息公开法制比较研究》，南开大学出版社2013年版，第1-2页。
[3] 赵正群、朱冬玲：《政府信息公开报告制度在中国的生成与发展》，载《南开学报（哲学社会科学版）》2010年第2期。
[4] 《政府信息公开条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”
[5] 陈奇星：《行政监督新论》，国家行政学院出版社2008年版，第2页。
[6] 张明杰：《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第121页。
[7] [美]斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》，宋华琳译，载《环球法律评论》2002年秋季号。
[8] Debra L. Silverman, “Freedom of Information: Will Blair Be Able to Break the Walls of
Secrecy in Britain?” , American University International Law Review, p.471.
[9] 《政府信息公开条例》第三十条：“政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”
[10] 《政府信息公开条例》第三十三条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开
义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”
[11] 侯志山、侯志光：《行政监督与制约研究》，北京大学出版社2013版，第52页。
[12] 《“政府信息不公开第一案”引热议》，载http://news.xinhuanet.com/legal/2008-05/08/content_
8125831.html，最后访问日期2014年4月18日。
[13] 段尧清：《政府信息公开：价值、公平与满意度》，中国社会科学出版社2013年版，第165页。
[14] 蔡林慧：《试论中国行政监督机制的困境与对策》，载《政治学研究》2012年第5期。
[15] 张国庆：《信息公开与权力平衡:新时期中国政府有效监督的现实路径》，载《天津社会科学》2009年第3期。
[16] 应松年主编：《行政法》，北京大学出版社2010年版，第236页。
[17] 郑永流：《法律方法阶梯》，北京大学出版社2008年版，第53页。
[18] 张志铭：《转型中国法律体系的建构》，载《中国法学》2009年第2期。
[19] 更加详细的分析，可参见张艳、李广德：《技术标准的规范分析：形式渊源与实质效力的统一》，载《
华北电力大学学报（社会科学版）》2014年第2期。
[20] 莫于川：《政府信息公开法制若干问题再思考》，载《行政与法》2009年第6期。
[21] 段尧清：《政府信息公开：价值、公平与满意度》，中国社会科学出版社2013年版，第173页。
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